石油财政补贴争议

成品油供应问题已成为多种问题的汇聚点——国际油价高涨、国内油价机制扭曲、国企石油巨头的博弈、通胀因素，都使得国内成品油的生产与供应形势变得异常复杂。能不能解开这个难题，对国务院新班子是一个很大的考验。　　3月24日，中石油和中石化同时以答记者问的形式，在国家发改委网站上发出了自己的声音，表示“当前国内成品油资源充裕，可以保障国内成品油市场的稳定供应”，并表示它们将“保持国内成品油市场价格稳定”。　　一向低调的中石油、中石化在油市如此敏感的时期站出来表态,回应公众质疑。中石化3月20日公告表示,已获得补贴123亿元人民币,据悉,其中49亿元纳入2007年补贴收入,74亿元纳入2008年第一季度的补贴收入。这已经引发公众质疑。　　石油系统巨亏的部分原因在随后揭晓了。人工成本和管理费用的急剧上升让人瞠目结舌。中石油3月23日发布年报显示，2007年雇员酬金成本增长中,薪酬增加37.52亿元，增长15.3%,由2006年的245.38亿元增长到2007年的282.9亿元，其他人工费用增加77.03亿元，由146.23亿元增加到223.26亿元,增幅为52.68%.两项合计增加了114.55亿元。现金流量表及其附注表明公司2007年支付给职工的现金为504.2亿元,而2006年同期为376.7亿元，增加了127.5亿元，增长幅度为33.85%，超过1/3。公司员工为466502名，其中中专\高中\技校及以下的283482名，占60.77%，离退休人员48007名。以此计算，平均每位员工的年收入为97996.34元，“垄断企业的员工福利由此可见一斑”。国信证券一位分析师笑言石油系统的平均收入和证券行业2007年都差不多的。

　　公共财政不能继续输送利益集团　　去年以来，随着遍地油荒出现，石油系统就备受诟病。石油系统给出的解释是由于国内成品油价格始终大幅低于国际价格，炼油企业严重亏损，中国政府对中国石化炼油企业政策性亏损给予一次性财政补贴是符合实际的。对“国内成品油价格始终大幅低于国际价格”的说法，国家发改委能源所周凤起研究员不敢苟同。今年3月25日，美国及法国的汽油实时价格是：美国的95号汽油为每加仑2.25美元，法国为1.18欧元（因各种油品密度不同，1加仑约等于3.785升）。中国的93号汽油此时的价格是5.4元人民币/升左右。实时数据显示，美国4月汽油期货结算价为1.6671美元/加仑，约为3.5元人民币/升。在新加坡市场，目前该国93号汽油离岸价为106美元/桶，到中国完税后约等于6900元人民币/吨；而中石化的汽油销售价高达6850元/吨。据纽商所（Nymex）的数据显示，3月25日的原油价格为101美元/桶，这意味着，原油价格与成品油价的“倒挂”现象并未加重。　　更重要的是，公共财政补贴石油系统，此举严重挑战了当前财政改革的取向。中石化是境外上市企业，中央财政对其进行转移支付，这实际上是国家给中石化系统的企业送利润，与中央对财政应提供更多公共产品的要求背道而驰。实际上，2006年6月，原国家审计署审计长李金华就已对财政补贴中石化提出批评，他认为从中石油上缴的所得税中退库100亿元人民币，弥补中石化炼油项目亏损，这种暗抵收入的做法违反了“收支两条线”原则，缩小了中央财政收支规模。财政部应通过财政支出的方式安排这部分资金。固然这次可以在账面上作出调整，“技术性”解决审计署所指出的问题。但是，将这种补贴列入“财政支出”的合理合法性在哪里？其实最重要的原则不是“收支两条线”，而是财政的“公共”属性。　　作为垄断性质的国企，在获得垄断利益的同时，也应该承担垄断责任，中石化就应该兼顾这种利益与责任。即便是油价真的“倒挂”了，那么是否对中石化进行补贴，也不能单单看中石化范围内的财务亏损，单看中石化上市公司的相关利益者，而应该衡量国家整体上财务损失，应该照顾全国公民的利益。实际上，中石化整体还是有盈利的，它能说服中央财政再度进行补贴，也足见其对政策的影响力之大。　　去年以来，官方媒体多次谈到警惕国内的特殊利益集团。什么是特殊利益集团？从财政部补贴中石化的事情，可以看到其中的力量。实际上，中国的公共政策在很大程度上是受到特殊利益集团的影响甚至支配的。有关部门用于解释补贴的油价“倒挂”，其实凸显了中国资源价格改革的滞后。如果价格改革不推进，不在资源价格中反映国际市场的变化，国内的石油石化业国企难免老拿成品油价格倒挂说事，继续索要财政补贴。从这个意义上，财政补贴可以看成是政府部门为市场改革过慢，而与垄断集团达成的“交换条件”。中国的石油垄断巨头已经从高油价中获取了超额利润，而给炼油企业补贴，对于寡头垄断型的石油国企来说，应该自己解决产业链中的利益分配问题，而不是动不动就要求政府给补贴。说得重一些，中央财政不能再向特殊利益集团进行利益输送！　　中国人民大学毛寿龙教授认为，政府对以国有企业为主的利益集团的控制正在逐渐失效。国有企业属国家所有，在计划经济时代，国家控制国有企业天经地义。但在近年的国企改革之后，国有企业作为一类特殊的利益主体参与市场化经营和竞争。在这一过程中，国有企业逐渐成为一类特殊的利益集团——由于其国有性质，国企往往掌握着特殊的政策资源，如特别准入许可、金融资源等；由于参与市场竞争，它们也成为独立的、追求回报的市场主体。　　在国有资产管理改革要求国企上缴分红之前，国有企业实际上成为一类极为特殊的利益集团——虚拟的“国有”股权根本没有在收益分配上反映出来，而成为某一部分人的集团利益。由于当前的体制原因，国家对于国有企业在重要领域的控制力和经济实力还是有相当的依赖，说得更直白一些，国有企业是国家政权存在的重要的经济基础。　　在经历了市场化改革之后，国家对国有企业的控制体现在哪些方面呢？“一是人事权。尤其是对中央企业的高管，现在实行的还是官员管理方式，中央有权对央企领导人进行调动。二是在融资和投资方面的裁定权。大型国企往往能很方便地获得国有银行的金融支持，它们的大型投资计划仍然要政府部门的审批。三是分红权。这是国资改革的最新成果，也是国家从国企利益集团夺回股东权利的重要体现。通过上述权利，国家能够保持对国企一定的控制权。然而，当不同的国企利益集团的利益发生冲突时，国家对矛盾是很难完全摆平的。”当国企作为市场利益主体参与市场竞争之后，国企的利益进一步集团化，政府如果仍然希望以行政方式来调控国企的行为，将会遇到很大的机制障碍，出现调控失灵的情况。这时候恐怕需要引入与建设强大的市场机制，才能制约国企的“不听话”，解决经济与社会发展中遇到的问题。
　　成品油问题考验新政府　　温家宝曾两次提到，2008年可能是中国经济最困难的一年。他所指的困难是，在目前复杂的国际国内形势下，中国的经济决策面临巨大的不确定性。中国政府当前面临的经济问题很多——通货膨胀在加剧、外部金融环境动荡、美元持续贬值、国内价格机制改革、国际油价上涨、出口环境恶化等，各种问题相互缠绕，互相制约，对解决问题造成了很大挑战。复杂系统中的问题和压力，总会在现实中形成具体的突破点，能源领域可能就是一个问题爆发点。具体来说，能否解决“油荒”问题，保证成品油以一定价格稳定供应，就是新政府面临的一个紧迫挑战，也是考验新政府，甚至攸关中国未来经济增长的一个关键指标。　　尽管国内去年在成品油供应上多方努力，但随着国际油价攀升，近期国内多个城市再度出现“油荒”——广州、深圳、珠海、东莞、杭州、南京、宁波、福州、绍兴、南宁、玉林、武汉等东部沿海和南方城市陆续出现柴油荒，有的加油站只能限量供应，有的干脆暂停供应柴油。广州柴油供应全面告急，不少加油站直接挂出“暂无柴油”的牌子，10多家加油站近日都没有足够的柴油供应。由于大量外省车辆进入湖南加油，导致京珠高速湖南段一度拥堵，有些服务区排队车辆长达三四公里。　　成品油问题之所以复杂，是因为其涉及很多因素，如国内石油市场的开放、资源价格机制改革、全球金融市场动荡、美元贬值、国内通胀加剧等，多方因素很难权衡。　　成品油供应问题的出现，不仅仅是供需问题，价格扭曲也是导致柴油供应不畅的原因。据业内人士称，国内零号柴油批发价已由每吨人民币6500元上涨到6600元，每升批发价是5.6元，但广东省物价局规定，零号柴油零售价是每升5.28元，造成部分加油站不愿供应零号柴油。　　更为复杂的是，成品油价格问题受到国际油价高涨与国内通货膨胀的双重夹击。国际油价现在越来越高，近日曾突破110美元/桶的高价位。由于国内成品油价格处于受控状态，国际油价越高，国内成品油价格倒挂的现象就越严重。但受制于国内目前的通货膨胀压力，成品油价难以上调。事实上，通胀压力已经使得国内资源价格改革屡次推迟，也进一步加剧了油价机制的扭曲。　　温家宝总理日前提出目标：中国必须在经济发展和通货膨胀间找到平衡。而成品油的供应问题，对于能否实现这个目标至关重要。如果成品油价格相对稳定，供应充分，这将为中国经济提供一个比较健康的可以持续发展的环境。否则，中国经济就会有巨大的波动，通胀也有可能失控，这将对经济增长造成很大伤害。此外，还将造成一系列问题——城乡生活和生产成本差异将会扩大，甚至可能激化社会矛盾，引发社会动荡。成品油供应问题已成为多种问题的汇聚点——国际油价高涨、国内油价机制扭曲、国企石油巨头的博弈、通胀因素，都使得国内成品油的生产与供应形势变得异常复杂。能不能解开这个难题，对国务院新班子是一个很大的考验。
　　打破垄断才是关键　　能源价格机制的改革势在必行，然而，这只是问题的一个方面。国内能源领域还存在着严重的非市场化问题——国有能源巨头的垄断，这在石油和电力系统表现得尤为严重。从现实的国情看，政府赋予能源巨头以垄断地位，以此作为“交换”，能源巨头向社会提供低价格的能源。但在国际能源价格上涨的时候，这种格局难以维持。然而，一旦能源价格改革，中国市场能够承受多高的能源价格？　　很少有人追究的是，垄断因素对于中国的能源价格有多大影响？虽然缺乏精确的数字计算，但从逻辑上看，垄断是有助于国企维持价格控制，并且获得垄断利润的。即使在“油价倒挂”的情况下，国内能源巨头也获得了可观的利润。典型的例子是，2007年度中石油依然是亚洲最赚钱的公司之一。　　中国需要加快推进能源价格改革，但必须配套以能源领域的体制改革，打破能源行业中的垄断，加快市场开放。如果缺乏反垄断的改革配套，能源价格的市场化改革将会轻易转化成少数能源巨头的垄断利润。这将是一种危险的市场化改革。来源：凤凰周刊 2008年第11期 总第288期